一个王朝的建立通常来说取决于“天时、地利、人和”三点，在史书中史家又往往将“人和”这一条件作为重点对其大书特书。中国古代第一个封建王朝秦朝就曾册封蒙恬、李斯等人官职来确定其开国元勋的地位。

到了西汉建国刘邦更是以“封王”这种形式进一步提升开国功臣的地位。一直到最后一个封建王朝清朝开国元勋们都在官职或是爵位上予以厚待，他们的名字也被后人津津乐道。

可仔细研究会发现一个奇怪的现象便是在中国历史上九个大一统王朝中，人们唯独对东汉朝的开国元勋知之甚少，除了开国皇帝刘秀，其他功臣们的热度甚至不如其他朝代只有寥寥数笔的皇后。

之所以造成这种认知主要原因来源于光武帝刘秀在东汉初期对开国元勋们实行的一种特别优待方式——“退功臣”。“退”字总能让人想到种种不和谐的因素，实则不然，“退功臣”的处置方式让刘秀操作起来远远比人们意识中的更巧妙……

一、“功臣”从文吏中剥离

公元36年，东汉正式完成国家统一，成为中国历史上第三个大一统的封建王朝，与每个政权建立之初一样，东汉中央政府随即进行了一次规模庞大的功臣封赏仪式，不同的人根据个人贡献受封了从公到侯不同大小的爵位。

在这次封爵期间刘秀又开创了一个先例——将其中大多数功臣的职务撤销，予以他们一些地位高而不重要的官职。

此方法不同于西汉初年的封赏，在法理上承认功臣们的功绩同时剪除了他们实际拥有的权力，这种被称为“退功臣”的封赏仪式成为后世朝代竞相学习的范本。

对于一个新生的统一政权来说，功臣集团的威胁往往是首位的。诸如晋国、后唐、后周这类政权功臣夺权的案例在历史上屡见不鲜。无论对统治者本人还是功臣集团来说，如何妥善处理好双方的关系是需要严肃对待的。

西汉初年的封赏制度让功勋阶层的规模不断庞大，中期经历了汉武帝“推恩令”的扼制，才斩断了膨胀的趋势。功勋阶层的后人通过家族门荫获得地位和财富，较为厚实的家庭背景让他们拥有更多读书、参政的机会。

到西汉末年时，这些人在政府朝堂上又形成了一种新势力，很多人的官职甚至做到了京城，成为丝毫不逊色于先祖的帝国中央官员。两汉之交中国的文官官僚体系已经形成，他们对国家的组织、管理方面有着成熟的运作模式。

而东汉王朝通过武力征战来建立统治的同时，又不得不依靠文官集团来维护自己的统治，国家生产力的恢复和制度的重建都需要文官集团。

总体来看国家的稳定发展文官集团的作用远在功勋集团之上，于是刘秀开始采取将国家行政体系逐渐交由文官集团掌控。

依照以往的先例，一个朝代的封赏制度往往将有实权的官位和无实权的爵位一同赐予某个集体或者某个人。东汉通过刘秀对封赏制度的调整，功勋集团开始只接受无实权的爵位，不再配享有实权的官位，开始从行政体系中剥离掉。

纵览东汉二百年，真正有实权的官吏并不配享爵位，官吏直接从民间通过“举孝廉”的方式选拔，其中大多以儒学生为主，儒家重“礼”的理念得到传播，直到东汉中期时朝堂上的官员将军皆有儒者气象。

通过这些儒学生不断为文官集团输血，功臣阶层逐渐被取代，让人们自下而上地支持皇权。文官集团开始成为一个专业、纯粹，对皇权也更为忠诚的统治群体，这一举措成为后世所说的“退功臣，进文吏”的封赏方式。

二、政治建设

1.内朝与外朝之争

在文官集团掌握朝廷行政权的基础上，汉光武帝刘秀便着手建立一套新的政府行政制度。

秦朝、西汉时期中央政府以丞相、太尉、御史大夫的“三公”为核心，负责统领国家日常的政治运作，皇帝和群臣的各项政治工作都需要经过三公商讨才能做决定。

由此产生一个问题便是如果皇帝本人性格平庸、懦弱，那么这种制度在运行起来并没有什么问题，如果皇帝本人激进、刚毅那么难免与三公在行政问题上产生冲突，三公的存在便天然对皇权形成挤压。

西汉武帝时期，出现了一种负责传递皇帝本人和各行政机构信息的机构——尚书台，并随着昭帝、宣帝两朝发展，尚书台在中央行政体系中形成了新的参谋机关。

因为其主要向皇帝本人负责，世人称之为“内朝”，相较于尚书台连接皇帝与群臣的关系，以丞相为首的行政系统就变成了外朝。

内外朝的形成在行政系统中分割了外朝的一部分权力，随着时间的推移，当一些能力平庸的皇子登上皇位后，尚书台负责的事情就越来越多，不仅负责传递消息，更被赋予了商议政策，给出处理意见的权力。

当尚书使是一个能力超群野心勃勃的政客时，那么尚书台对皇权的掌控力也会加强，掌握立法权无形中获得指挥外朝工作的权力，从而对外朝形成一种先天的优势。

到刘秀时期，尚书台依旧完整保留下来，只不过刘秀从霍光、王莽等人身上意识到尚书使的权力过大对皇权的威胁，改成由皇帝本人亲领尚书台，分割外朝权力的同时又做到了加强内朝权力。

不仅如此刘秀还将帝国高级官员的任免权从三公为首的外朝中剥离出来，谁掌握了人才来源谁就掌握了帝国的未来，刘秀看似在加强内朝权力，实则是一种巩固皇权的手段。

光武帝死后，内朝权力达到一个顶峰，凌驾于外朝百官之上，甚至在东汉皇帝更迭最频繁的时期，拥有讨论废立皇帝的权力。

2.皇权与相权之争

中国封建史上相权与皇权往往是中央政府最主要的矛盾之一，自秦朝创立丞相制度时，出发点本是为了给予丞相部分权利配合皇帝治理国家。

理想很丰满，现实就是当皇帝本人年幼、懦弱时，相权往往会越界染指皇权，久而久之丞相反而从皇帝的助手成为天然与皇帝对立的职位，而面对繁杂的政务皇帝又不能完全取消丞相这一制度，皇权与相权就只能相爱相杀地维持下去。

西汉武帝朝开始儒家思想正式成为皇权统治思想的工具，皇权在“普天之下莫非王土”的内涵下又被赋予了神权，对官员有了精神方面有了较明确的界定——皇权是神圣不可侵犯的。

皇帝作为帝国的统治者，其权力是上天给予的，地位是上天选择的，皇权天生凌驾于吏与民之上。

到东汉年初随着皇权和相权的此消彼长，官吏的选拔制度的改革使得皇权逐渐从“治民”转向“治吏”，皇帝开始掌握绝对的政策制定权，而不履行行政权，这种调整将皇权和相权的职责天然作出分割，在权力体系中皇帝、尚书台对丞相行成压制形式。

这种制度从刘秀开始作为后朝制度建设的范本一直持续了一千余年。

通过刘秀的设计，皇帝本人不再为全国的官吏行政承担责任，这个责任则由丞相和代表相权的中央政府负责，刘秀这种分离皇权和相权的方式同时巩固了皇权，保持皇权在行政体系中始终处于优势地位，让皇帝本人的政令更好地下达到官僚体系的每一层。

“退功臣、进文吏”、“削相权”看似三种不相关的体制改革，实则在刘秀的设计中环环相扣，皇权的提升首先需要完成行政体系的专业化。

这种专业化只依靠功臣集团是远远不行的，只有扩大政治体系中的文官规模，这样才能让皇权在政治系统中占据绝对的领导地位。而“进文吏”是否能完美贯彻，取决于能否完好处理好功臣集团，能否把功臣群体屏蔽在行政体系之外。

很显然通过种种举措便可看出光武帝刘秀在处理问题方面有着绝对清晰的头脑和富有逻辑的行事风格，对大统一的国家制度进行了一系列重新设计。

理清了皇权与相权、官吏与百姓、国家与功臣间的关系，使这些繁杂的问题能处于一个相对平衡的环境中互不影响。

总结

刘秀的改革与制度建设为东汉初年的治世开启了新局面，成为中国封建史上仅有的改革受功臣掣肘的大一统王朝，后世的魏晋南北朝乃至同为大一统王朝的隋唐在这一改革中都没有达到如此高度。

不过历史滚滚向前，每个朝代都会面临与前朝不同的问题，在每个时代都有不同的改革者，他们基于刘秀的蓝本后世的改革者们将制度不断优化，平面的行政体系更加立体，随着历史发展呈现出千变万化的形态……